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边境某一战略防区全面负责，这样他们才能比中央指挥的体制更迅速有力地对外来的攻击作出反应。在这一方面，新体制是成功的，但它几乎使全部军事力量集中在少数边境将领之手。同时，民兵的腐败使中央政府只有很少军队可资调遣。
755年安禄山叛变。此人为一个具有突厥和粟特混合血统的武将，并控制着东北三镇。安禄山死后叛乱还在继续，一直到763年才最后被平定。中国最富饶、生产力最高的河北道和河南道的大片地区遭受破坏，人口减少。战乱扩大到长江下游和汉水流域。到叛乱平息时，中国人已放弃了南满的立足点。整个西北（今甘肃）陷于吐蕃人之手，因为唐朝的边防军已被撤回保卫京师。但是，叛乱引起的最重大的长期性破坏却是中央政府权威的严重丧失造成的。①在大力镇压叛乱的过程中，藩镇制的实行已扩大到全帝国，于是产生了新的一级地方政府。不像旧的州治，这些地方政府往往是能独立生存的单位，还能严重地威胁中央的权力。北方的有些藩镇能自行招兵买马，河北的某些藩镇甚至委给归顺的叛将指挥，处于半自治状态，它们不向京师上缴税收，自行任命官员，并宣称有权世袭其节度使之职。这些是极端的例子，但要求地方自治和地方特殊化的力量到处在明显地发展。刚从叛乱中挣扎生存下来的中央政府被迫将大部分责任交给地方，以求保持帝国的统一。
结果出现了一系列的制度变化，它们标志着中国行政的一个时代的结束。与各个地区的妥协是非常复杂的事，因为它们的力量、独立程度和内部组织大不相同。在780年前，被若干权力很大的宦官、一个专横的宰相和一批极有权势的财政专使败坏和控制的中央政府对这一局势无能为力。后来，新帝德宗（780—805年）试图在最重要的税收和军事方面纠正这种状况，办法是与地方达成协议，让各地同意向中央缴纳总的税收定额，但征税的具体办法则由地方当局决定。结果是令人眼花缭乱的多样化的局面。税率各地不同，因此再也没有“全国”一致的税制可言。同样，在其他领域也出现了各搞一套的局面。
德宗的政策以及试图促使地方削减其军队的活动在东北激起了新的叛乱（781—785年），叛乱几乎再次摧毁王朝，结果相持不下。①但在宪宗时期（805—821年），中央政权终于在很大程度上又树立了权威；除了河北两三个自治程度最高的镇以外，它把镇的制度纳入了官僚体制之内。②但是，8世纪后期出现并正式表现于780年财政安排中的行政多样化依然存在。对地方行政各行其是的这种默认使法典中法律的地位和重要性发生了激变，有些日本学者指出这一变化是政治史的一个重要转折点。③在737年前，整个法典的法律——律、令、格、式——大致每隔15年就要修改一次以适应形势。叛乱爆发后，唐令中涉及人口登记、土地、税赋、劳役、兵制和地方行政细节的规定已经过时，因为这些制度或者已经作废，或者随着人口的大规模迁移及正规户籍登记制的破坏而不得不被放弃。在记载令的典籍中依然保留了这些规定，例如土地分配的规定又载于两个世纪后的《宋刑统》中，但它们与实际情况已毫无关系。但是，还没有全面修改整个法典的企图。即使先在8世纪70年代，然后在宪宗时期，中央政府在与地方的斗争中确实恢复了权威，但它颁布新修法典之举并不表明它拥有新的权力，而以前的唐代诸帝都是以此来宣称新政体的正统性的。企图对诏令形式的大量法律加以合理化的唯一活动是时不时地编纂其本原归诸于737年法典化的律、令、格、式的《格后敕》。④这样，在755年以后唐政府不但放弃了用于全帝国的统一规定和措施的想法，承认了行政的巨大差异性和多样化，而且还放弃了这种统一和通用的规定和程序应该体现在适用于全帝国的一整套中央编成的法典化律令中的原则。再也没有一套行政法能具有初唐法律的那种绝对权威，而且中央政府承认它再也不可能取得这种统一的准则了。
安禄山之乱以后若干年的地方割据和地方自治产生的影响，其广泛程度远远超过地方政府行政多样化和中央法典地位下降的影响。北方诸镇的地位日益独立，开始出现一种新的行政作风，即由武官去履行以前的文官职责。这一变化还标志着大量任用专业官员的开始。这就为宋初政府中正式的文官、军人和财政部门的官员之间的分权提供了样板。
中央政府也被迫另找出路。政府不能再从帝国的大部分地区直接征税，也不能像以前那样依靠劳役，于是开始通过国家专卖税（先对盐，后来对茶叶、酒和酵素）来筹措收入。这使它能够通过经营这些商品的商人从它控制外的地区间接征税。它开始对矿产品和商业征税，从而放弃了传统的原则，即认为一个稳定的国家的岁入应该是向农民开征的统一税。这些新办法与上述的税收定额一样，在以后许多世纪中一直是行政政策的长期特征。
随着这些变化，制度也有了重大的发展。叛乱以后，许多已成立的政府机构被撤销，官署废置，官职变得有名无实。这种状况在不断变动之中，我们需要进行更深入的研究，才能分清哪些官署继续行使职能，哪些官署已经失去作用。
现在可以肯定的是，对立的政治力量，诸如翰林院学士组成的非正式的智囊团以及宦官的权力，都在削弱各级正规官员的情况下不断增长。在8世纪后期和9世纪，宦官的权力大大加强，当他们取得对神策军——为皇帝提供主要力量以与地方军抗衡的精兵——的控制时，其权力取得了一种新的表现形式。宦官有时还掌管皇宫的内库，并开始在处理公文和传达皇帝命令时起主要作用。这一职能在枢密院中被正式规定下来，院内年长资深的太监们还充当顾问，其作用很像外廷的宰相。传统的史学家始终敌视宦官；他们的活动很难弄清，因为他们从不像朝廷官员那样公开活动，而是采取间接对皇帝施加影响或利用同伙官员的手法来运用权势。但在9世纪初期，他们的力量是如此强大，以致朝廷官员不得不让有权势的宦官卷入他们勾心斗角的党派斗争中。在9世纪，宦官几乎决定每一次皇帝继位的大事，而且可能不止谋害了一个皇帝。①朝廷官员的实权由于被宦官、翰林学士和独立的财政专使的活动暗中破坏，并受到对他们施加压力的节度使的外部挑战，朝廷被激烈的党争所分裂。陈寅恪认为这是旧贵族和中举士子之间再次爆发的紧张对立的结果，但砺波护反对此说。②不过，成为这一时期特点的尖锐对立和私人恩怨是活生生的现实。文宗力图消灭宦官的势力，结果使宫廷更加处于困境。835年，一次清洗宦官的企图失败了。宦官向其敌人反扑，对高级官员大开杀戒，力量反而更加强大。
管理新财政措施的司署是另一股敌对力量的来源。它们远比玄宗时代的前辈更为强大。盐铁司终于控制了南方的全部财政制度，变得几乎不受朝廷管制。度支司在北方几乎有同样权势。这些机构连同其他的专司雇用大批低级雇员，而且像地方政府那样，它们的属僚不是按正规的官场程序由京师的吏部加委，而是直接通过专使本人的推荐（辟召）吸收进来。晚唐的大批官员通过这种方式或在地方政府任职，或在专门司署中任职。这种非正式的任用方式提供了进入仕途的崭新的手段，因为许多这样任用的人后来被中央政府承认为人流的正规官员。通过这一制度被任用的人有的来自叛乱前在文官中默默无闻的门第，而在各地的低级官员往往是出身微贱的军人，很多人还是非汉族。财政专门司署还从商界吸收属僚，而在以前，商人出身的人是一律不准担任公职的。
这些发展远比科举制更能为众多的人提供担任公职的机会和开辟提高他们社会地位的途径。在唐代，科举考试不过产生一批官僚精英分子而已。其数量可能略多于全部官僚集团的10％。总之，其中大部分人出身于名门望族，都来自。在唐朝灭亡以前，这种情况没有改变。科举在唐代不是对任何有才能的人都开创了前程。它所能做到的是使出身于地方小贵族门第的人能够担任高官，并向一小批显赫的“全国性贵族”原来在朝廷中垄断的政治权力提出挑战。另一方面，辟召的广泛使用打破了中央政府对进入官场的途径的严格控制，使一个崭新的阶级中的人们能够取得�