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宪政的政治体制根本性改革是对从上至下政府所有部门、所有官员权力的监督限制，由于大家都“待遇平等”、一同受“损”，官员们的不满和反抗反可能会相对小得多。在宪政框架下，最高掌权者的权力也同样要受限，其他官员当更无话可说。近代以来，清王朝一次又一次想以并无实效的行政改革代替政治体制改革，殊不知成本和代价其实更高；而最高的成本和代价，则是耽误了政治体制改革的时机而导致自己垮台。
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第8节：为清廷打工的美国外交官（1）
为清廷打工的美国外交官
第一次鸦片战争之后，战败的中国被迫与西方列强签订了一系列不平等条约，标志着以中国为中心的“华夷体系”、“宗藩体系”的崩溃，取而代之的将是现代国际关系中的“条约体系”。不过，这个变化并非一蹴而就、立即实现，对中国来说，这是一个充满了痛苦的缓慢过程。
1858年第二次鸦片战争后签订的《天津条约》，明文规定中国与西方列强遣使互驻。1860年以后，西方列强便纷纷派遣公使常驻北京，而中国却一直未曾遣使出洋。因为清政府一直认为，外国使节驻京本就是对几千年“天朝”体制的破坏；而且，本来是“万邦来朝”，不需“天朝”对外遣使，如果“天朝”再派使臣驻外，便是承认了“条约体系”，自取其辱。
然而，随着中外交涉越来越多，负责处理涉外事务的总理衙门大臣真切地感到，在与外国交涉、谈判中，外国对中国情况非常熟悉，而中国对外国的情况几乎毫无所知，根本原因就在外国在中国驻有使节，而中国没有驻外使节。“近来中国之虚实，外国无不洞悉，外国之情伪，中国一概茫然，其中隔阂之由，总因彼有使来，我无使往。”而且，随着《天津条约》规定的十年修约之期将至，清政府对列强是否会趁机“索要多端”担心不已，急欲事先遣使各国了解情况。但此时清政府根本没有具有基本外交常识和了解国际礼仪的官员，找不到能担此任者。更重要的是，清政府一直坚持外国驻华使节晋见中国皇帝时必须下跪行礼，而中国是“天朝上国”，中国使节觐见外国元首、皇帝绝不能行下跪礼，况且外国也不要求中国使节行下跪礼。不过，问题接着就来了，本就不愿对中国皇帝行跪礼的“化外之邦”就会更加理直气壮，因为中国使节不对外国元首行跪礼，外国使节同样也不必对中国皇帝行跪礼。
形势要求中国必须对外派使，但具有最高权威性的“礼”又使中国不能对外派使。正在这不派不行派也不行的两难之际，1867年11月，美国首任驻华公使蒲安臣（Anson Burlingame）五年任期届满卸任，来到总理衙门向恭亲王奕？辞行。本来一桩例行公事的外交应酬，却非常意外地使这一难题迎刃而解。
蒲安臣1820年出生，1846年从哈佛大学法学院毕业后在波士顿以律师为业，两年后进入政界，积极参与了当时轰轰烈烈的废奴运动。1855年，他当选为众议院议员，1856年发表名为《马萨诸塞州的抗辩》的著名演说。这篇演说是美国解放黑奴运动的重要文献。在1860年总统大选中，他全力协助林肯竞选。林肯就任总统后，于1861年春任命蒲安臣为美国驻奥地利公使。但奥地利政府以蒲安臣曾经发表过支持当时在奥地利统治下的匈牙利革命的演说为名，宣布不欢迎其人。此时他已在赴奥途中，到达巴黎后才得此消息，一时进退两难。这时，恰逢中国允许列强派使驻京，林肯于是改派蒲安臣为驻华公使。1862年7月，蒲安臣作为清政府接纳的首批外国公使之一入驻北京。
蒲安臣驻华期间，美国的对华政策主要还是追随英、法等国从中渔利，与中国未有严重冲突。尤其是美国在1862年提出的对华“合作政策”，使清政府更有好感。“合作政策”的主要内容是在中国的一切重大问题上，美国要与英法等国协商合作，赞助中国政府在维持秩序方面的努力，在条约口岸内既不要求也不占用租界，不用任何方式干涉中国政府对于它自己的人民的管辖，不威胁中国的领土完整。在具体执行过程中，蒲安臣不仅与英、法等国“协商合作”，也与清政府“协商合作”，在中美一些具体问题处理上注意与清政府沟通，因此奕？等人对他印象甚佳。所以，在欢送蒲安臣卸任的宴会上，听到他表示今后中国如与各国有“不平之事”，自己愿为中国出力、如同中国所派使节这番客套话时，奕？等人却灵机一动，认为如真能请他为中国外交使臣，既可达到遣使出洋的实效，又能避免“天朝”往外遣使的体制问题和中外礼仪的纠葛，因为他毕竟是“洋人”不是“天朝”的臣民。
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第9节：为清廷打工的美国外交官（2）
在取得蒲安臣的同意和赫德等人的支持之后，奕？正式向朝廷上奏“请派蒲安臣权充办理中外交涉事务使臣”。奏折首先阐明了中国派使的重要性，然后赞扬蒲安臣“其人处事和平，能知中外大体。从前英人李泰国所为，种种不合，蒲安臣曾经协助中国，悉力屏逐。造后回转西洋一次，遇有中国不便之事，极肯排难解纷”。并且说明，由于中外礼仪不同，“用中国人为使臣，诚不免为难，用外国人为使臣，则概不为难”。朝廷也认为这是一个既不失中国体统又解决实际问题的两全其美的办法，所以立即批复同意。外国使臣谨见中国皇帝不行跪拜之礼，清政府认为有损国体国格，而任命外国人为本国外交使团领导，清政府反不认为有损国体国格。如此愚顽，确令人啼笑皆非。
清廷决定委派蒲安臣作为中国政府办理中外交涉事务大臣率使团出访，但又担心英、法两国有疑虑，于是决定加派一名英国驻华使馆官员为“左协理”，一名在中国海关任职的法国人为“右协理”。同时，又派记名海关道志刚和礼部郎中孙家谷二人同蒲安臣一同出使，亦任“办理中外交涉事务大臣”。使团随行人员有三十多人，其中有一些是同文馆学习外语的学生，充任翻译。中国近代史上第一个外交使团就这样组成。
蒲安臣毕竟是外国人，所以清政府还是对其权限作了某些规定。总理衙门曾就限制蒲安臣权限向皇帝报告说：
凡于中国有损之事，令其力为争阻；凡于中国有益之事，令其不遂应允，必须知会臣衙门覆准，方能照行。在彼无可擅之权，在我有可收之益。倘若不能见效，即令辞归。
使团出发前，又给蒲安臣八条训令，要求他前往各国，所办之事，所到之处，都应与中国使臣“和衷商酌”，大小事件都要“逐细告知”；遇到重大事情，必须与中国使臣一起“咨明中国总理衙门候议，再定准否”。同时还要求蒲安臣有培养、训练中国随行人员的责任，使其能“历练一切”。
不过，清政府最担心的仍是“礼仪”问题，所以对“礼仪”问题的指示最为详细。清政府要求中国使团不必见外国元首，“或偶而相遇，亦望贵大臣转达，彼此概免行礼。候将来彼此议定，再行照办”。每到一国，国书并不直接交给该国元首，而是“由该处执政大员代递”，并且要说明将来有约之国给中国皇帝的国书“亦照此而行，庶乎礼节不致参差”。“如有欲照泰西礼优待者，贵大臣不能固却”，但必须“向各国预为言明，此系泰西之礼，与中国体制不同，因中国无论何时，国体总不应改，不必援照办理，不得不预为声明”。
中国自命为“天下之中”的“天朝”，从无“国旗”之说。但外交使团出访则不能没有国旗，所以蒲安臣在出使期间设计了中国有史以来第一面国旗，即黄地蓝镶边，中绘一龙，长三尺，宽两尺。作为中国象征的黄龙旗飘扬在欧美各国，标志着中国第一次以主权国家面目出现在国际社会之中。在与国际规则接轨的方向上，中国又跨近一步。
1868年2月25日，浦安臣使团从上海出发，横渡太平洋，于4月初抵旧金山。蒲安臣知道公众舆论对美国国会、政府的影响，所以在许多地方发表演讲，宣传中国的进步，并公开表示：“我希望中国的自治能够得到保持，我期望她的独立能够得到保证，我期望她能够得到平等的待遇，从而使她能够得到与所有