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然而，采取市议事会和县议事会形式的地方自治，是县名流进入政界的
最重要的渠道。它的机构的声望接近于官府，引人注目，而它介入政府事务
的能力，似乎就是对地方精英议程上的一些长期忌讳的问题发言。其中一个
① 地方志中有很多资料谈到地方名流进入县教育系统的情况。例如，见《完县新志》，1933 年版，第 3 卷，
第 8 — 9 页，第 4 卷，第 37 页以下。另见路康乐：《中国的共和革命：广东个案，1895—1913 年》，特别
是第 4 章。关于直隶，见理查德？A。奥布：《晚清时的直隶书院及其他学堂：制度调查》，载柯文和石约
翰编：《19 世纪中国之改革》，第 231—240 页。
① 见《剑桥中国史》，第 11 卷，第 563 页，M。巴斯蒂…布律吉埃所著；及同书， 第 12 卷，第 721—825
页，白吉尔所著。
主要的议题是采取控制公共财政的某种措施，因为公共财政被看作地方官吏
和幕僚过高收益之源，对社会并没有什么益处。自 １９ 世纪 ９０ 年代末以来，
地方自治一直是维新派的战斗口号，现在已是清廷 １９０８ 年明令宣布的新宪政
纲领的正式组成部分。省谘议局代表选举法颁布后不久，清廷（在 １９０８ 年 ８
月 ２７ 日）宣布可以制订设治的城和非设治的镇乡的自治章程。１９０９ 年 １ 月
１８ 日，北京颁布了这些自治章程。②各级行政单位的自治也随之登台：１９１０
年 ２ 月 ６ 日，北京颁布府、厅、州、县的议事会章程。
建立议事会的过程首先是举行选区（１９０９ 年诏书规定的城和乡）的选民
普查，并向民众宣传地方自治。这些工作委托给县名流组成的新的自治事务
所和自治研究所。像公民权本身一样，两所管理人员限由有财产的或受过教
育的名流担任。考虑到这是崭新的事业，议事会的选举和召开如此之快是非
常惊人的。例如，在比较先进的东部省份，地方议事会在 １９１１ 年秋开会。无
论对选举和议事会实质的理解多么模糊，很显然有一股参与地方政治的强大
动力。除上述行政单位建立议事会以外，县议会的选举也在 １９１３ 年初举行，
这就是说，县选举与县城选举是不同的。是由 ２０ 人组成的每一议会，选举出
参议会，由县知事任议长。此举看来为名流参与正式的地方政府工作奠定了
新的基础，它标志着与过去体制的根本决裂。①
不管地方士绅和商人多么热心自治，最初阶段的进展速度看来很可能取
决于官方的态度。江苏虽然以有积极参与和高度商业化的名流而闻名，但在
进程中由于南京两江总督迟疑不决，而明显地受到阻碍。
清廷“地方自治”纲领的理论基础，仍然是保护官方特权。正如立宪筹
备局指出，名流管理的地方性活动的范围，从未很清楚地与官方统治范围划
分开来。所以官方的软弱必然导致名流的越权，反之则处于无休止的争议之
中。明确划分“地方人士管理地方事务”的范围，有可能使地方名流的积极
参与和官方的压制都不至过分。地方自治必须限于“官方政府”不能执行的
职能，即官方系统无力提供的公共服务方面。这纯粹是为官僚制国家——它
把地方权力委托出去——认为合法的一种辅助职能。②教育、公共卫生、道路
维修、公共救济，加上像电气化和供水系统之类的“改善”，均属“士绅”
传统关切的范围。如今这些职能由明确的授权划定了范围，并由选举出来的
地方社区代表来管理；在朝廷看来，对于国家官僚体制的权力是一种安全和
有用的附属物。很明显，这种办法保证公共服务职能得以执行而不冒官僚政
治受到太大的政治挑战的危险。
实际上，地方议会和议事会的事务范围与传统的名流事务范围相比，并
② 芬彻：《中国的民主》，第 104 页。宪法起草局有关地方自治的工作纪要，刊 载《大清光绪新法令？宪
政》，第 2 卷，第 44—62 页。又见孔斐力：《民国统 治下的地方自治》，（见注 8）。比较《剑桥中国
史》，第 11 卷，第 7 章，市吉宙三著。新志》，1933 年版，第 3 卷，第 8 — 9 页，第 4 卷，第 37 页以下。
另见路康乐：《中国的共和革命：广东个案，1895—1913 年》，特别是第 4 章。关于直隶，见理查德？A。
奥布：《晚清时的直隶书院及其他学堂：制度调查》，载柯文和石约翰编：《19 世纪中国之改革》，第 231—240
页。
① 肖邦齐所作的浙江个案研究，指出这类机构的发展在先进地区和落后地区的 差距：《中国名流与政治变
革：20 世纪初期的浙江省》，第 31—33 页。关于山 东和江苏自治机构的详细情况，见张玉法和王树槐的
论文，载《中央研究院 近代史研究所集刊》，第 6 集（1977 年 6 月），第 159—184、313—328 页。
② 《大清光绪新法令》，第 45 页。
没有很大的区别。诸如供水系统的维修、教育和公共救济之类传统的项目，
都列在它们的议事日程上。为这些组织的活动筹措基金，常为它们讨论的问
题。自治组织没有既定的地方收入基础，只有在正税边沿上筹集基金。特定
的商业课税（类似厘金），土地正税之上的附加税和有限的政府接济，它们
简直不能为充满活力的地方政治提供充足的物质基础。
名流参与地方政治的潜力，由登记条件放宽、选民数量迅速增多的现象
表现出来。１９０９ 年选民约 １７０ 万人（其中约 １００ 万人实际投票），只构成全
国人口的 ０．４２％。在 １９１２ 年君主政体瓦解后，登记章程更为开明（根据居住
地而不是传统的“出生地”，要求财产和教育的条件也较宽松），选民可能
达到了 ４０００ 万人。①虽然我们对早期地方和省议会选举中投票者的兴趣和行
为所知甚少，但是由县级关切的政治事务范围可以看出，对地方发展普遍关
切，对县财政问题普遍有争议。镇议事会和县议事会逐渐从传统名流关切的
事务扩展开去，创办了诸如电灯公司和现代诊疗所之类的现代企事业。
纵观民国时期代议制的议会存在的近 ２０ 年，可以看出它的发展过程呈现
两种对抗的趋向。其一是在较为先进的县，名流扩张和部分政治化。议会和
议事会，作为表达政治利益的一条渠道，对于名流权力的传统机制不适应越
来越复杂的社会和经济体系的一些县，尤其重要。（在较落后的地区，设立
新的公共机构显然不太有用；传统的亲属关系和经济联系仍是地方名流所需
要的。）
另一种趋向是官僚政治的权威通过强制的方式重新逐步地树立起来。面
对难以驾驭的地方议会运动，袁世凯下令废除地方自治，代之以一种更适合
官方控制的形式。袁世凯的体制在县以下保留了区，其辖区大小为每县只设
区 ４ 至 ６ 个，区长实际上是县政府的官吏，不是社区选举的代表。①袁世凯去
世及其帝制失败之后，地方议会从 １９２１ 年到 １９２７ 年有过第二次短暂的繁荣；
但环境已经改变。专门的行政部门已经出现，掌管诸如教育之类职能，所以
议会如今只是开会为这类机构筹资，而不是管理它们。而且县知事通过参事
会——成员仅有一小部分由议会选出——收回了大部分控制县事务之权。这
样，袁世凯对议会制的攻击，可以看作只是重新强力推行官府控制的总趋向
的一个极端例子，羽毛未丰的地方名流政治机构敌不过这种趋势。②
名流领导的议会运动在农民中也不受欢迎。从一开始，地方自治在县一
级显然不可能在民众中组织起支持者。相反，在许多地区，还偶尔发生民众
的暴力事件，以之作为对那种被视为仅仅是名流另一种投机活动的反应。尤
其是民众对新式学校泄愤。这些新式学校比传统学塾花费超出甚多；其经费
必须以日常零售商品消费税和土地附加税的形式从平民中筹集。由于新式学
校和传统学塾相比，农民更难进入，所授科目对他们又不太有用，新式学校
被理所当然地视为征税于民而无利于民。民众忿怒的另一个目标是地方自治
机关本身；有的项目，如为造选民名册而进行人口调查，使民众害怕是征收
人头税的前奏。普遍以地方寺庙充当学校或自治机关之用，触犯了民众的宗
教情感。自治运动早期�