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幕府在日本历史上的地位举足轻重，德川幕府更是在史书上画下了浓墨重彩的一笔，实际上幕府原指军幕，《史记》中有云：“古者出征为将帅，军还则罢，理无常处，以幕帘为府署，故曰幕府。”在群雄逐鹿的战国时代，只要是英雄豪杰，不论出身高低，职业贵贱，都可成为幕府的一员。在德川幕府初期，家康的亲信臣子，手下大将是幕府成员，财力雄厚的大商人，见多识广的外商，知识渊博的僧侣学者，甚至敢于冒险，头脑精明的暴发户也被幕府心无芥蒂地吸纳。善用人者必能成就大业，这些身份各异的人士聚集一起，帮助德川家康完成霸业。
丰臣家灭亡后，德川家康拆除了大名们支城的城墙，并逐步完善了军役制度，利用该制度大敛财富，削弱各封国的财力。在德川秀忠被任命为第二代征夷大将军后，幕府逐渐由德川家及德川家的亲信大臣掌控。
1623年，德川家光成为第三代征夷大将军，幕府不仅完全由德川家、德川家臣及德川亲信掌握，还完善了内部制度，对幕府内的各官职的职权范围都作了系统的规范。
除此之外，幕府中还设有管理寺庙、僧侣等神职人员，料理武藏、相模等国之外诉讼的寺社奉行；管理江户警察、司法的江户盯奉行；管理监察幕府直辖地的勘定奉行。而每个幕府直辖地还有4名郡代、40多名代官作为勘定奉行的部下。这些职位无论大小，都将外样大名排除在外。到了德川家纲受命担任第四任大将军时，大名的等级制度确立下来，和德川家越是亲近的大名等级越高。
官僚制度越成熟，对官僚的要求就越高，德川家康时代的幕府官员只要能征善战便可得到重用，随着天下日益太平，武将们也没了用武之地，可以骑在马背上平定天下，却不可在马背上治理天下，精于治世之学的文臣开始得到国家重用。若想在幕府平步青云，除了要有良好的出身背景，超凡的政治头脑外，还必须熟知行政规章，善于理财，能否娴熟地使用算盘也成了衡量一个官员能力高低的标准。
不拘一格用人才是提升官员整体质量的前提，幕府的人才选拔范围本已十分狭小，若是不能在这狭小的范围内选贤举能，无论有多么完备的制度做保证，缺乏强有力的人才，幕府都会很快衰落下去。因此幕府内部已经出现的“世系”苗头必须被及时制止住，要做到这点，只有改进晋升制度，上下级官员间应是职务关系而非过去的主从关系。
这种用人理念说来容易做来难，有的幕府将军拥有着其他官员无可比拟的权力，他可以无视老中、若年寄等政绩考核官员，随心所欲地任免官员。讨好将军一人比讨好天下百姓、文武众官容易得多，挖空心思奉迎将军也比踏实苦干更加轻松，于是，对一些人来说进入幕府，升官发财的最简单途径便是赢得将军欢心。他们一定会竭尽全力地阻挠晋升制的完善。而对那些习惯了承袭某种职务的家族来说，则更不会坐视有碍于“家族事业”的新的晋升制出现，他们也会千方百计地守护这漏洞丛生的晋升制。
每一项重大改革都会牵引起一系列的权力斗争，而改革的成功与否在大多时候，不取决于改革的初衷是否善良，而取决于改革支持者和反对者力量的对比。幕府内部的权力斗争其激烈和莫测程度丝毫不亚于风起云涌的战国战场，在新将军走马上任之初，更是如此。
德川家纲没有子嗣，谁都不能确定下一位继任将军是谁，可通晓关系世情的幕府之人，为了长远打算，必要在继任者上下大赌注，越多可能越多动荡，因此往往没有子嗣的将军去世后，幕府总难免经历一场大震荡。
最终接替家纲担任第五代征夷大将军的，是家纲的弟弟纲吉，他上任后的第一件事就是罢免出任大老官职世家的酒井忠清，还不顾他人反对，让自己宠信的掘田正俊担任老中，并逐步提拔其为大老。德川纲吉受儒家学说影响颇深，他早就对幕府中的门阀势力有所不满，他立誓做“赏罚分明”之人，这让惯于享受特权的德川家亲信大名措手不及。在德川纲吉担任大将军的29年中，改易和减封事件多达46件，其中大部分惨遭“整顿”的都是德川家的亲信。当时的代官不过四五十人，被查处的就多达34人，很多承袭家族官职，又没有建树的官员纷纷落马。
德川纲吉在惩办昏官的同时，也没有放松举贤任能的工作，然而他所举之贤也仅限自己亲信之中，这就让幕府陷入了另一个危机——谄媚之风盛行。为了更好地提拔亲信，德川纲吉专门设置了侧用人一职，侧用人可以参与各大国事的策划，也能意气风发地向各个老中转达将军的话，一些格外得到将军信赖的侧用人还升为大名。
这些从将军身上得到好处的官员也对“知恩图报”四字心领神会，奉迎拍马的技巧日益纯熟，而善于迎合掌权者的人通常又对造福百姓、富国强兵漠不关心。因此，德川纲吉的人事改革不仅没有为幕府带来活力，反而使其更加乌烟瘴气，官员们逐渐发现，只要讨好了将军，便可为所欲为，暴政在这种情况下产生了。
一、朝廷、幕府、武士、百姓（5）
而德川纲吉本人也失掉了他初为将军时的那种魄力，他被宠臣们的甜言蜜语混沌了思想，沉迷在对儒学的研究中，并且愈发迷信。为了表现对自然的仁爱，他颁布法律，凡是那些伤害飞鸟杀死狗的人，不是被处以死刑就是被流放荒岛。因不忍见野狗流落街头，他还大肆修建野狗救助所，可能因为认为每个百姓都有救助野狗的义务，所以修建救助所的钱全部来自于百姓的赋税。
德川纲吉对这样的“慈善”事业乐此不疲，国家的财富大笔大笔地花在了诸如建设野狗救助所的事务之上，从来都阔绰有余的幕府也感觉到财政紧张，只能通过增加赋税应付日常的庞大开销，他们甚至和不法商人勾结一起，制造伪币牟一时之利。
天灾总是在朝政混乱之时爆发，洪水、地震、饥荒纷至沓来，就连一向沉静的富士山都喷发出滚滚岩浆。自然的、人为的灾难夹杂一起，一下子倾注到下层百姓身上，忍无可忍的百姓纷纷起义。德川纲吉仍执迷不悟，直到临终前，还反复叮嘱亲信，一定要将不杀生令执行下去。而此时的日本也像德川纲吉的身体一样，满目疮痍，一天不如一天。
德川纲吉的遗愿没有实现，和他的哥哥一样，他也没有亲生儿子。德川家宣作为嗣子成为第六代征夷大将军。纲吉宠臣们的好时代结束了，家宣开始着手整顿弊病丛生的幕府。他毫不犹豫地将那些纲吉宠臣革职，老中和若年寄也可以像从前那样直谏。但他终是没有取消侧用人一职，好不容易大权在握的他，像纲吉一样，希望将自己的亲信安插到幕府中，以巩固自己的权威，间部诠房虽是能乐演员出身，却行事干练，很快得到家宣的重用，成为侧用人，并一路升至大名。家宣的亲信新井白石也很快出任侍讲，为家宣出谋划策。
虽然家宣像纲吉一样大力提拔自己的亲信，但却并不像纲吉那样昏聩，作为一个领导者，他的头脑始终清醒，幕府在他的管理下也很快振作起来。他废除了不杀生令，免除了让百姓苦不堪言的种种税收，还释放了为纲吉恶法治罪的大批犯人，和商人勾结一起制造伪币的幕府官员也遭到了严厉查处，国家的经济逐渐复苏，市场秩序也慢慢恢复。在家宣的努力下，日本的状况有了一定好转。
家宣的儿子家继继任第七代征夷大将军时只有4岁，幕府大权自然旁落到家宣时代备受重用的间部诠房和新井白石手中，然而仅仅过了3年，家继就夭折了。
在民间口碑颇好的德川吉宗成为了第八代将军，当他还是福井县的藩主时，就进行过不少成效显著的改革。吉宗有着卓越的财政头脑，为了恢复幕府的财政实力，他一方面开源节流，鼓励节俭，另一方面则大力保护农民的利益，取消了遭遇天灾、作物欠收时的农民的赋税。在他的敦促下，商人们纷纷成立了同业会，一些经济政策的颁布也让政府一直头疼的米价问题有所缓解，德川吉宗也得到了“米将军”的称号。
在古代日本，武士和农民间有一条明显的分界线，而实际上在武士产生之初，武士和农民并没有明显的分别，武士们战时打仗，闲时务农。但到了战国时代，出于战争的需要，武士便逐渐脱离了农民的身份，毕竟农兵军队在战斗中