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具有所谓责任内阁制的政府，除了英国以外。甚至在英国，责任内阁制也不过是刚刚萌芽罢了。
我们也不可忘记，中国自从明太祖晚年以来，一直到他（雍正）即位之时，已经有三百多年不设宰相。大权在原则上操在皇帝之手，而若干大学士与（明朝的）所谓秉笔太监，顾名思义，也只是皇帝的书记而已。
我们可以不欣赏他的作风，不佩服他的政绩，但不应该责备他不懂得用宰相代治国家，不懂得创设一个民选的议会，正如我们不应该责备孔子不会驾驶汽车。
就事论事，以当时的标准衡量，雍正的用人行政虽不是完全无可批评，的确比康熙与乾隆均高明得多。
他最信任怡亲王胤样，先用为“总理事务”的大臣之一，后用为大学士及军机大臣。这胤祥是一个忠心、能干而不要钱的好官。
次于胤祥的，是鄂尔泰与张廷玉。鄂尔泰是满洲镶蓝旗的旗员，姓西林觉罗氏（不是爱新觉罗氏），可谓与皇家同族，而不是宗室。他的高祖父屯泰率领汪钦地方七个村庄的女真人归附努尔哈赤，作了牛录额真（佐领），曾祖父图们在皇太极之时对明军作战阵亡于大凌河。他本人在康熙三十八年考中举人，在康熙四十二年袭封佐领，在康熙五十五年当了内务府的员外郎。
那时候，雍正以皇子的身份对他有所请托，被他拒绝；不料因此反而很受雍正重视。雍正一即位，便特别提拔他，放他为云南主考，又任命他为江苏布政使。
在江苏布政使任上，鄂尔泰把照例“应得”的“公使银”（可以“报销”的办公费），买了三万三千四百石谷子，分别存在苏州、松江、常州三府，作为将来赈济灾荒的一种准备；也上了条陈，想疏浚太湖的两个出口吴淞江与白茅浦。雍正很高兴，就在他三年“任满”之时，升他为广西巡抚。
鄂尔泰刚到广西就职，雍正便把他调充云南巡抚，“治总督事”（代理总督）。鄂尔泰在代理总督任上不到一年，镇压了逼近贵阳的谷隆苗民武装。谷隆，在明朝称为谷龙川，分为大小两个土司，在今日是贵阳东南的龙里县。雍正很喜欢，升鄂尔泰为实授（真除）的云贵总督。
鄂尔泰主张彻底施行“改土归流”的政策，把明朝所设的若干世袭的安抚使司、宣抚使司一概取消，改派知府、知县，与内地的郡县制度台流。这一点，雍正和他的看法完全一致。两人均认为苗人、彝人等，都是应该由皇帝直接管理的“子民”，不容由封建式的土司割据。土司对于土民“一年四小派，三年一大派。小派计钱，大派计两”，东川（会泽）与乌蒙（昭通）的“钱粮不过三百余两，取于下者百倍”。土司之下，又有土目（土司的胥吏），土目之横，又甚于土司。
依照鄂尔泰的建议，雍正把东川与乌蒙均从四川划入云南，由鄂尔泰用武力来“改土归流”，设立了三府一镇。其他各地，如贵州的古州（榕江）、黎平、镇远、安顺，云南的镇雄、沾益，也一概于克服了土司的反抗以后改土归流。
雍正在雍正七年加拨一省给鄂尔泰管理，称他为“云贵广西总督”。于是若干广西的土司，也归了流。雍正藉此把广西与安南的国界也划定了，送给安南王黎维祹以贿咒河外的土地一百四十里（宽），作为赏地。
鄂尔泰在雍正十年被召回北京，充任“保和殿大学士，兼兵部尚书，办理军机事务”。他和张廷玉一起，每天在“军机处”侍候雍正办公。
军机处原称为“军机房”，是所谓“军需房”的后身。军需房设于雍正七年六月，所管的本是军需，雍正为了“保密”与随时向胤祥、张廷玉、蒋廷锡三人指示，而把它设在内廷，隆宗门里边的一座房子。
那时候，胤祥已经从雍正三年二月解任“总理事务”以来，办理京畿的水利（如疏浚砖河、兴齐河，分减于牙河，导引永定河，等等）颇有成效，奉雍正之命，主持支援西北方面对准噶尔的军事行动。这军需房可说是特为胤祥而设。张廷玉与蒋廷锡在当时是两个得力的大学士，而蒋廷锡又是现任的（管钱的）户部尚书，所以也被调来军需房办公。
军需房在雍正八年改称为军机房。胤祥在雍正八年五月逝世，遗缺由一个叫做马尔赛的接充。但马尔赛在雍正九年七月受命为“抚远大将军”，八月出发，军机处只剩下张廷玉和蒋廷锡两人。到了雍正十年二月，才添进了鄂尔泰，为“办理军机事务”的大臣，加上一个“在办理军机处行走”的原任贵州提督的哈元生。哈元生“行走”了不到一个月，便因为贵州苗民反抗再起，奉命回贵州提督原任。
军需房虽原为胤祥而设，但军机处之升格为实际的内阁，夺了原有的内阁的实权，却全是由于张廷玉的建议。
张廷玉是安徽桐城人，康熙三十九年进士，“改庶吉士”（翰林），翰林院检讨，“直南书房”（在内廷的“南书房”陪皇帝看书、写文章），历任洗马、庶子、侍讲（都是名义上侍候太子的官），在康熙五十九年作到刑部侍郎（等于司法行政部的副部长），不久调任吏部侍郎（内政部副部长）。
雍正即位以后，提拔张廷玉为礼部尚书，其后放他为顺天乡试的主考，加官太子太保，兼官翰林院掌院学士，调充户部尚书（财政部部长）；在雍正四年升为文渊阁大学士，仍兼户部尚书、翰林院掌院学士；雍正五年，升为文华殿大学士；雍正六年，升为保和殿大学士，改兼吏部尚书；雍正七年，以大学士的资格调到军需房，与怡亲王胤祥、户部尚书蒋廷锡“密办军需”。（吏部尚书一职，由一个叫做查朗阿的接充。）这一年十月，他得了一个比“太子太保”更高的加官（衔头），即（皇帝的）“少保”。
张廷玉在军需房一改为军机房、再改为军机处之时，用了一张纸条，把内阁所仅有的“票拟”之权，轻轻地献给了皇帝。他也许是感觉到受恩深重，藉此图报。
张廷玉的建议是各方面写给皇帝的奏章，分为二类，涉及普通政务的“常事”称做“疏”，涉及军国机密的“要事”称做“摺”。“疏”由通政司收进，交内阁用签条（票）“拟旨”；“摺”不再由通政司收进，而改由“奏事处”收进，不再交内阁拟旨，而改由皇帝在军机处看着军机大臣拟办，立刻用御笔朱批，批好了立刻由军机处的职员抄写、封发，不经过内阁，更不经过各部，既保密又迅速。
雍正采纳张廷玉的意见，从此军机处成为全国最高而最重要的一个衙门。
也只有像雍正这样有能力的皇帝，与张廷玉这样有能力的军机大臣，才可以把全国的“要事”办得那样迅速而大体不差。张廷玉有一个当过大学士的父亲（张英），可谓家学渊源；本人在刑部、吏部、礼部、户部均作过尚书或侍郎，也作了三个殿的大学士，够得上称为熟悉一切。只有工部与兵部的事，他较为生疏：有了办过水利的怡亲王胤祥．与剿过苗民起义的鄂尔泰，以及在鄂尔泰内调以前的马尔赛，雍正也不怕无所咨询了。
乾隆即位以后，一度改军机处为总理事务处，但改了不到两年，仍旧称它为军机处。鄂尔泰在乾隆十年病故，张廷玉在乾隆十四年退休。（两人均在乾隆四年加官“太保”，比“少保”又高一级。）
雍正在雍正十二年添派马兰泰与平郡王福彭两人，在军机处行走，这两人不久奉命出发前方，打准噶尔；雍正改派讷亲与班第在军机处行走。乾隆即位以后，把这两人升为军机大臣，而且增加了海望、纳延泰、徐本等几个人。此后，直至宣统三年四月军机处被裁撤为止，军机处的大臣时多时少，并无定额。
雍正有张廷玉等人在军机处，每天陪他办公。张廷玉同时又是保和殿大学士，所以不仅有关军机的“要事”，由张廷玉以军机大臣的资格当面秉呈雍正的意旨迅速执行，一般日常的“常事”，张廷玉也同样地可以向雍正解释章奏与“内阁票拟”的内容，听候雍正“乾纲独断”。
在如此的一种君主专制的政体之下，“会议”的方式也不是绝对没有。清朝在努尔哈赤的时候，就已经设有所谓“理政听讼大臣”五人、“札尔固齐”（副大臣）十人。皇太极把理政听讼大臣增为十六人，副大臣也增为十六人。入关以后，清室参照明朝的制度，遇到重要的大事常常交给“九卿科道”杂议。所谓九卿，并不是仅仅为太常卿、光禄卿等，而包括六部的尚书。所谓“科道”，是指的都察院之中各科（吏、户、礼、兵、刑、工）的“给事中”与各道（京畿道、�