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秦能够成为新制度的创造者，倒也不足为奇。无论在“春秋五霸”中，还是在“战国七雄”中，秦都是历史最短也最没文化的一个。最有文化的可能是齐和楚，此外鲁、宋、吴、越也不差。齐有韶乐，楚有辞章，鲁有鲁缟，吴有吴刀，这些都令人叹为观止。孔子在齐国听了《韶乐》，不是“三月不知肉味”吗？“虽楚有材”的说法，不是《左传》和《国语》里面就有了吗？事实上先秦文化名人的“国籍”，不是齐、鲁（管、晏、孔、孟），就是楚、宋（老、屈、墨、庄），要不就是赵（荀况）、魏（杨朱）、韩（韩非）。就连与秦关系最深、帮了秦人大忙的商鞅和吕不韦，也是卫国人。秦自己则乏善可陈，一个文化名人也没贡献过。不过，创造一种新的政治制度，倒未必一定要有悠久的历史传统和深厚的文化积累，没有也许更好，反倒更能创新和务实（如美国）。秦没有历史和文化的负担，它就后来居上了。
那么，秦人创立了一种什么样的制度，他们的制度中又有什么特别的东西呢？为了弄清这些问题，我们不妨来到胜利之后的秦，来到大秦王朝的建国之初，看看在那里都发生了些什么事情。
制度之争（1）
根据《史记？秦始皇本纪》的记载，公元前221年即新王朝建立那年，秦政权的最高领导层主要研究了两个问题，一是定名号，二是定制度。这两个问题，一个关乎“名”，一个关乎“实”，但都关乎国体和政体。事实上，嬴政之所以要征求意见，就因为刚刚兼并了天下的秦国统治集团，正面临着一个重大的选择：是延续周人建立的旧制度，还是坚持自己的新制度，甚至创建一个更新的制度？这对于新生的帝国来说，真可谓“生死抉择”。第一个问题很顺利地就得到了解决。秦王嬴政以其成功为“上古以来未尝有，五帝所不及”，便从“三皇五帝”中各取一字，号曰皇帝。同时废除了谥号，自称“始皇帝”。谥号，就是一个有身份的人死了以后盖棺论定的称号，带有总体评价和历史结论的意思。这是古礼，嬴政却宣布废除，理由是不能“子议父，臣议君”。不过这一变革后来又被改了回来，自汉代起仍恢复谥号。始皇帝，则是“开始的皇帝”、“第一个皇帝”的意思。这个称号，倒是保留了，因为嬴政确实是中国历史上“第一个皇帝”，所以也叫“秦始皇”。秦始皇还规定，皇帝颁布任命叫做“制”（命曰制），发号施令叫做“诏”（令曰诏），自称则为“朕”。朕，原本是“自身”的意思，以前谁都可以这么自称的。现在不行了。皇帝要“唯我独尊”，天下人便只好“身不由己”。
这些都是秦王嬴政的标新立异。比如命令，三代（夏商周）“同称为命”，七国（秦齐楚燕赵魏韩）“并称为令”，秦始皇却偏要把命和令分开来。后来汉帝国弄得更复杂，分为策、制、诏、敕四种，即“敕戒州部，诏诰百官，制施赦命，策封王侯”（刘勰《文心雕龙？诏策》）。这也毫不奇怪。新王朝开国时，总是要搞些“新桃换旧符”之类的事情。否则，“名号不更”，何以“称成功，传后世”？何况这种更改，也自有它的意义（详本书第二章）。因此并无争议。
更名不难改制难。争论的焦点集中在一个问题：郡县，还是封建？
什么叫“郡县”？什么叫“封建”？所谓“封建”，即“封国土，建诸侯”，又叫“封土建国”，简称“封建”，也叫“分封”。这是西周初年所作的一种政治妥协和政治安排。我们知道，武王伐纣，是联合了当时所谓“各路诸侯”（实为各部落和部落国家）的。伐纣成功以后，为了犒劳联军、酬谢功臣和巩固政权，便“裂土田而瓜分之”，按大小等级分给诸侯。这就叫“西周封建”。封，就是瓜分土地，并划定疆域（封国土）。具体地做法，是在国境线上挖沟，再在沟上种树，叫做“封”。建，就是指派国君，并厘定等级（建诸侯）。具体地说，则有公、侯、伯、子、男五等。封有实惠（土地），建定名分（爵位），于是各得其所，天下太平。当年，周人在夺取了天下后就是这么做的。殷商在夺取了天下后，据说也是这么做的。现在，秦人也夺取了天下，丞相王绾等人认为，当然也应该这么做。
制度之争（2）
王绾等人说，各国初灭，齐、楚、燕、赵又地方遥远，鞭长莫及。如不封土建国，只怕弹压不住（诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填之，请立诸子）。秦始皇交由群臣讨论，上下一片赞同（群臣皆以为便）。这倒也正常。习惯的力量总是大于创新。封建制（即分封制）毕竟有着几百上千年的历史，帝国却刚刚创立。再说，又有多少人能意识到他们是在肩负着历史的重任，要开创一种前所未有的事业呢？总之，在大秦王朝建立之初，最高决策层的意见，几乎一边倒地主张延续有着悠久历史的封建制。
持不同意见的，是高瞻远瞩的政治家李斯和雄才大略的始皇帝嬴政。李斯时任“廷尉”（司法官），属于“九卿”（部长级）。他是楚国上蔡人，曾师从荀子学“帝王之术”。学成之后，敏锐地意识到六国皆不足恃，便弃楚投秦，因投靠吕不韦而成为秦王的座上客，算是客卿。而且，正因为是客卿，还差一点被驱逐。李斯以如此身份，若非深谋远虑，绝不会坚持不同政见，与秦国的同僚们唱对台戏。李斯说，当年周王所封子弟、同姓甚多，原以为可以和衷共济，同心同德，辅佐周室的。然而怎么样呢？他们自己倒先打起来了，而且打得不可开交，结下深仇大恨（相攻击如仇雠），周天子并不能制止。现在天下归于一统，海内皆为郡县，岂能重蹈覆辙？不如以重赏代分封，来犒劳诸子功臣。
对此，秦始皇表示同意。秦始皇说，天下之所以苦于战争，就因为有诸侯（天下共苦战斗不休，以有侯王）。如果现在又恢复诸侯制度，岂非重新制造战争（是树兵也）！于是采纳李斯建议，分天下为三十六郡，以后又增至四十二郡。郡下又设了县，并按照全国统一的制度和标准进行司法和征收赋税。这就是“郡县制”。
秦始皇的这一决策意义深远。从此，“封建制”退出历史，“郡县制”登上舞台。它的特点，是“天下一统，四海一家，中央集权，分级管理”，上面有中央政府，下面有各级政权。这种国家制度，一直延续至今。这就是秦始皇的历史贡献，所以说“百代都行秦政治”。然而，秦始皇虽然斩断了争论，问题却没有真正得到解决，新兴的帝国制度仍然面临严峻的考验。毕竟，新制度的建立不是一蹴而就的事情，旧制度的复辟则往往在所难免。何况西周创立的封建制，也并非当真就一无是处。它也有它的道理。实际上就连一些有头脑的人，也认为秦王朝二世而亡的原因之一，是未能“裂地分民以封功臣之后，建国立君以礼天下”。这话是贾谊说的，而司马迁以为然。《史记？秦始皇本纪》在引述《过秦论》时，就说“善哉乎贾生推言之也”。我们知道，贾谊和司马迁都是汉人。此二人在世时，郡县制几乎已成定论，他们还这么说。不难想象，秦末汉初之际恢复封建制的呼声有多高。事实上，大秦王朝刚刚灭亡，封建制就在项羽手中复辟。项羽定都彭城之后，一口气封了十八个诸侯王（其中就有后来灭了他自己的汉王刘邦），天下从此战斗不休，忧虑重开战端的李斯不幸而言中。西汉初年，刘邦迫于习惯的压力，不得不调和折中，在天子直辖的“畿辅”设郡县，畿辅之外封王侯，这就是郡县与封国并行的“郡国制”。显然，这是新旧两种制度讨价还价和政治妥协的结果。
制度之争（3）
这种不伦不类的制度给西汉统治集团带来了不小的麻烦，不是异姓王造反，就是同姓王叛乱。柳宗元在他的《封建论》中列举了这些事实：公元前201年，韩王信反，汉高祖前往平叛，被困七天。这就是“困平城”。公元前196年，淮南王英布反，高祖又前往平叛，被流矢所中�