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对于现有的守旧势力，在行政系统的僚属，怎么办呢？他说，骤然去之，也是不对的，也难以进行，所以在制度局之下，设立十二局分领其事，是为：
法律局，度支局，学校局，农局，工局，商局，铁路局，邮政局，矿务局，邮汇局，陆军局，海军局。
《上清帝第二书》，即“公车上书”，提出四项变通办法：一、下诏鼓天下之气；二、迁都定天下之本；三、练兵强天下之势；四、变法成天下之治。康有为以为前三项还只是权宜之策，第四项乃巩固国本以自强的根本大计。
不过直到第六书，他都只是强调立法机构（第六书中表述为议政机构），行政、司法却与泰西相去悬绝。盖西式行政系统主官，皆由民选，再由主官组阁，而康有为的上书中，则以旧式司法、行政系统来和新式立法机构生硬嫁接，其能生出何种怪胎，将不得而知也。他虽知三权分立之概要，却以立法仅为议事。他说行政系统犹如手足，不能倒过来替皇上（头脑）参谋。这样看来制度局更倾向于一个幕僚机构，还不是根本意义上的立法机构，由此也可见此老于西法尚未透彻到舍筏登岸的地步。当然了，假如变法得以实行，也不妨步步为营，但是在发源的理论源头没有到位，总之还是有些可疑。
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人际关系的优势与劣势
戊戌变法两年前，即1896年春，李鸿章带着于式枚、罗丰禄等十余人赴俄国，在莫斯科签订密约。夏季，转赴德国，觐见德皇威廉二世。然后再转往巴黎、伦敦。八月底，至纽约，见美国总统克利夫兰。秋深时方自美返天津。
也就在李鸿章转往德国之际，第二期对日赔款在伦敦、柏林交付。
在清廷，张荫桓代李鸿章为全权大臣，与日本交涉。杨崇伊奏，弹劾翰林文廷式，以其“遇事生风，语多狂悖”，永不叙用。
文廷式与张謇，都是翁同龢的学生，也是主战派的生力军。文氏奏参李鸿章挟裹洋人自重，为慈禧及李鸿章所痛恨。其后，文廷式即被驱逐回籍。
李鸿章欲保其荣华地位、身家性命，一意为恶，打击民间变法，打击变法之同僚。因能言、敢言之士威胁到他的地位，如此一来，遇强敌只有拿国家利益交换了。
当李鸿章回国时节，孙中山先生却在伦敦蒙难。先是清廷命驻美使臣杨儒追缉孙中山，先生10月初自美抵伦敦，被诱禁于中国驻英使馆。
康有为《孔子改制考》在日本出版，谭嗣同《仁学》完稿，严复《天演论》译文脱稿，孙先生实践革命，文廷式、康有为却与强学会有关，李鸿章对之都是一样的打击。
此前，1895年7月，康有为发起，帝党中坚人物文廷式出面，组织强学会。这是政治性极强的学术团体，陈炽、沈曾植、文廷式为中坚人物，袁世凯在这时和康有为接触，因而他也参加进去。
该会组织发展很快，声威广播。
翁同龢对之极为注意，慨允拨发经费。王文韶、孙家鼐、张之洞、刘坤一均或捐助资金，或拨给会址，以作政治投资。英美公使表示要捐助仪器图书，李提摩太亲来联系，但李鸿章和大学士徐桐的人马也有打进学会，传情报，搞破坏，如张孝谦、史褚成等人。
夏天，康有为到上海、南京，组强学会上海分会，但张之洞这时作为两江总督，要求康有为放弃孔子改制的变法学说。康有为拒绝了。秋初，章太炎、陈三立、岑春煊、张謇都加入成为会员。
类似的组织在全国出现。
秋天的时候，李鸿章的党羽杨崇伊奏劾强学会植党营私，要求禁止，遂被下令封禁。文廷式旋被革职。
其后，康有为回到广州的万木草堂，当时孙中山在附近开业行医。康有为常到这座楼购买各种西方书籍，孙中山发现这个倾向，就想把他争取过来，托人说项，希望能做一次会谈，但是康有为要求孙中山递交一份门生帖子，拜他为师，孙中山觉得这非常可笑，于是会谈流产。
1897年，康有为四十岁了，他转往桂林，和唐景崧、岑春煊发起组织圣学会，企图建军、购置武器。这一年，黄遵宪由湖南盐法道署按察使，梁启超在上海任《时务报》主笔。
谭嗣同自南京辞官归长沙，组织南学会，该会为上层知识分子的改良派组织，同时又具有地方议会的性质。
十一月的时候，康有为上清帝第五书，提出国事需要国会讨论，颁布宪法。皇帝欲召见，许应骙挑拨阻止，说是康有为的官儿太小，不够召见的资格，应由总理各国事务衙门问话，遂由帝党方面的御史杨深秀来访康有为，彼此深为投契。
实际上改良派对守旧势力的利益还是充分考虑到的，譬如并不准备将其待遇撤销。政治方面的禁止妇女缠足，下诏求言，拟定宪法开国会，满汉不分，断发、易服、改元，都并不怎么触动他们的利益；经济方面的奖励工艺，提倡创新，开矿筑路，举办邮政等，也都并不触动他们的禁脔。
但在康有为身上，种种个人的非理性因素——他的意志、情欲、幻想、猜疑等等，表现得极为突出。其中，他的私人情欲、病态人格、潜意识等，往往导致他本来就错误的决策中非理性因素的失控，从而大大加重了变法失利的灾难程度。
对于洪秀全来说，皇帝非由我做不可；康有为呢，皇帝虽不必由我做，但皇帝得听我的，我在皇帝背后，他的大政方针，一如我意中所欲出。
但是这个听我的皇帝，却被一只强有力的黑手控制拿捏，康有为怎能咽下这口气呢？
他必然要使出浑身解数，放手一搏。
帝党与后党的攻防脉络（1）
1898年，李鸿章、翁同龢、荣禄、刑部尚书廖寿恒、户部左侍郎张荫桓，奉光绪之命，约见康有为于总理事务衙门，研讨变法事宜。
上皇帝第六书，依托皇帝力量，促使改良派参与政权。
1899年6月上旬，下诏定国是，公开明确宣布以变法为国家根本方针。中旬，光绪召见康有为。同时，慈禧太后迫使光绪下令，将帝党领袖翁同龢免职并开缺回籍，她则提升后党领袖荣禄为实权极大的直隶总督，统帅董福祥、聂士成、袁世凯三军。
这是变法之初，慈禧方面即已动手的两个关键细节。显然，变法之初，双方就在较劲。
帝党也在反击。6月下旬，御史宋伯鲁、杨深秀参奏后党总理各国事务衙门大臣许应骙，说他守旧迂腐，阻挠新政。光绪批示，要许氏讲清楚。
光绪在变法期间多次去颐和园请示、窥察慈禧的意向，有时一呆两三天，此时又去。
因许氏被杯葛，后党感到大扫面子，干脆将荣禄实授直隶总督兼北洋大臣。
6月底，光绪命发给梁启超译书局经费，每月发经费2000两银子，命进所著《变法通议》，予以六品衔。
7月初，御史战火苗上升，双方御史在动作。帝党也在反击。
后党御史文悌弹劾康有为、宋伯鲁、杨深秀，光绪批示将文悌痛斥一通，革去他的御史职务。
7月17日，大学士孙家鼐请降旨，饬令将康有为书中孔子改制称王的字样一律删除，光绪帝仅派人告知康有为。
7月26日，光绪帝命将《时务报》改为官办，由康有为任督办。任命黄遵宪为驻日本公使。
这时，光绪帝赴颐和园请示，得知慈禧将在两月后举行阅兵式。
8月26日，准许梁启超设立编译学堂于上海，下令严厉谴责两江总督刘坤一、两广总督谭钟麟因循守旧，怠惰新法。
因礼部尚书怀塔布、许应骙等人阻挠礼部主事王照上呈条陈，命将该二人和礼部侍郎徐会沣等四人一同革职，而予以王照三品顶戴、四品京堂候补的奖励。
9月5日，光绪下令，给谭嗣同、刘光第、杨锐、林旭以四品卿衔，在军机章京上行走，参与新政事宜。此时，改良派完全获取起草皇帝文件的权力。
这些表明光绪进攻的步骤也甚严密。显然，对后党的攻击，光绪在以他的方式还击。
后党此时开始出重手，布置全面反扑。同在9月5日，怀塔布、杨崇伊结伴往天津，找荣禄密商对策。
11日，光绪通知直隶按察使袁世凯前来北京应召见。此时，荣禄下令将调聂士成部驻天津，董福祥部驻长辛店，反扑的力量布置妥当。这一天，湖南举人曾廉上书请杀康有为、梁启超。光绪将该上书交给裕禄转交谭嗣同，命他逐条驳斥。康