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代『迷』信较深之世，祭祀等典礼，是看得颇为隆重的。司寇掌刑法，其初当是军事裁判（说详第十章）。
三公坐而论道，三孤为之副，均无职事。案《礼记·曾子问》说：“古者男子，内有傅，外有慈母。”《内则》说：国君世子生，“择于诸母与可者，必求其宽裕慈惠，温良恭俭，慎而寡言者，使为子师，其次为慈母，其次为保母。”太师、太傅、太保，正和师、慈、保三母相当。古夫亦训傅，两字盖本系一语，不可以称『妇』人，故变文言慈。
然则古文的三公，其初乃系天子私人的侍从，本与政事无关系，所以无职事可言。《周官》说坐而论道之文，乃采诸《考工记》，然《考工记》此语（“坐而论道，谓之王公”），是指人君言，不是指大臣言的，说《周官》者实误采。
总而言之：今文古说，都系春秋战国时的学说，未必和古代的事实密合。然后世厘定制度的人，多以经说为蓝本。所以虽非古代的事实，却是后世制度的渊源。
列国时代的地方区画，其大的，不过是后世的乡镇。亦有两种说法：《尚书大传说》：“古八家而为邻，三邻而为朋，三朋而为里（七十二家，参看上章），五里而为邑，十邑而为都，十都而为师，州十有二师焉。”这是今文说。
《周官》则乡以五家为比，比有长。五比为闾，闾有胥。四闾为族，族有师。五族为党，党有正。五党为州，州有长。五州为乡，乡有大夫。遂以五家为邻，邻有长。五邻为里，里有宰。四里为酂，酂有长。五酂为鄙，鄙有师。五鄙为县。县有正。五县为遂，遂有大夫。这是古文说。
这两种说法，前者和井田之制相合，后者和军队编制相合，在古代该都是有的。后来井田之制破坏，所以什伍之制犹存，今文家所说的组织，就不可见了。
汉初的官制，是沿袭秦朝的。秦制则沿自列国时代。中央最高的官为丞相。秦有左右，汉通常只设一丞相。丞相之副为御史大夫（中央之官，都是分事而治的。只有御史是皇帝的秘书，于事亦无所不预，所以在事实上成为丞相的副手。汉时丞相出缺，往往以御史大夫升补），武官通称为尉。中央最高的武官，谓之太尉。这是秦及汉初的制度。今文经说行后，改太尉为司马，丞相为司徒，御史大夫为司空，谓之三公，并称相职。
又以太常（本名奉常，掌宗庙礼仪）、光禄勋（本名郎中令，掌宫，殿，掖门户）、卫尉（掌宫门卫屯兵）、太仆（掌舆马）、廷尉（掌刑辟，尝改为大理）、大鸿胪（本名典客，掌归义蛮夷）、宗正（掌亲属）、大司农（本名治粟内史，掌谷货）、少府（掌山海池泽之税），为九卿。这不过取应经说而已，并无他种意义。
三公分部九卿（太常、光禄勋、卫尉属司马。太仆、廷尉、大鸿胪属司徒。宗正、大司农、少府属司空），亦无理论根据。有大事仍合议。后汉司马仍称太尉。司徒、司空，均去大字，余皆如故。
外官：秦时以郡统县。又于各郡都设监御史。汉不遣监御史，丞相遣使分察州（按州字并非当时的区域名称，后人无以名之，乃名之为州。所以截至成帝改置州牧以前，州字只是口中的称呼，并非法律上的名词）。武帝时，置部刺史13人，奉诏书6条，分察诸郡（（一）条察疆宗巨家。（二）条察太守侵渔聚敛。（三）条失刑。（四）条选举不平。（五）条子弟不法，都是专属太守的。（六）条察太守阿附豪强）。成帝时，以何武之言，改为州牧。哀帝时复为刺史。后又改为州牧。后汉仍为刺史，而止十二州，一州属司隶校尉（武帝置，以治巫蛊的，后遂命其分察一部分郡国）。
按《礼记·王制》说：“天子使其大夫为三监，监于方伯之国，国三人。”这或者傅会周初的三监，说未必确，然天子遣使监视诸侯（实即大国之君，遣使监视其所封或所属的小国），则事所可有。大夫之爵，固较方伯为低。秦代御史之长，爵不过大夫。汉刺史秩仅六百石，太守则两千石。以卑临尊，必非特创之制，必然有所受之。以事实论，监察官宜用年少新进的人，任事的官，则宜用有阅历有资望之士，其措置亦很适宜的。何武说：“古之为治者，以尊临卑，不以卑临尊，”不但不合事宜，亦且不明经义。旧制恢复，由于朱博，其议论具载《汉书》，较之何武，通达多了。
太守，秦朝本单称守，汉景帝改名。秦又于各郡置尉，景帝亦改为都尉。京师之地，秦时为内史所治。汉武帝改称京兆尹，又分其地置左冯翊，右扶风，谓之三辅。诸王之国，设官本和汉朝略同。亦有内史以治民。七国『乱』后，景帝乃令诸侯王不得自治民，改其丞相之名为相，使之治民，和郡守一样。
县的长官，其秩是以户数多少分高下的。民满万户以上称令，不满万户称长。这由于古代的政治，是属人主义，而非属地主义之故。侯国的等级，与县相同。皇太后、公主所食的县称为邑。县中兼有蛮夷的谓之道。这亦是封建制度和属人主义的『色』采。
秦汉时的县，就是古代的国，读第三章可见。县令就是古代的国君，只能总握政治的枢机，发踪指示，监督其下。要他直接办事，是做不到的。所以真正的民政，非靠地方自治不可。
后世地方自治之制，日以废坠，所以百事俱废。秦汉时则还不然。据《汉书·百官公卿表》和《续汉书·百官志》：其时的制度系以十家为什，五家为伍，一里百家，有里魁检察善恶，以告监官。十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有三老，有秩啬夫、游徼。三老管教化，体制最尊。啬夫职听讼，收赋税，其权尤重。人民竟有知啬夫而不知有郡县的（见《后汉书·爰延传》），和后世绝不相同。
以上所述，是秦及汉初的制度。行之未几，就起变迁了。汉代的丞相，体制颇尊，权限亦广。所谓尚书，乃系替天子管文书的，犹之管衣服的谓之尚衣，管食物的谓之尚食，不过是现在的管卷之流。其初本用士人，汉武帝游宴后庭，才改用宦官，谓之中书谒者令。武帝死后，此官本可废去，然自武帝以来，大将军成为武官中的高职。昭宣之世，霍光以大将军掌握政权。其时的丞相，都是无用或年老的人，政事悉从中出。沿袭未改。成帝时，才罢中书宦官，然尚书仍为政本，分曹渐广。后汉光武，要行督责之术。因为宰相都是位高望重的人，不便督责他，于是崇以虚名，而政事悉责成尚书。尚书之权遂更大。魏武帝握权，废三公，恢复丞相和御史大夫之职。此时相府复有大权，然只昙花一现。魏文帝篡汉后，丞相之官，遂废而不设。
自魏晋至南北朝，大抵人臣将篡位时则一设之，已篡则又取消。此时的尚书，为政务所萃，然其亲近又不敌中书。中书是魏武帝为魏王时所设的秘书监，文帝篡位后改名的，常和天子面议机密。所以晋初荀勖从中书监迁尚书令，人家贺他，他就发怒道：“夺我凤皇池，诸君何贺焉”了。
侍中是加官，在宫禁之中，伺候皇帝的。汉初多以名儒为之。从来贵戚子弟，多滥居其职。宋文帝自荆州入立，信任王府旧僚，都使之为侍中，与之谋诛徐羡之等，于是侍中亦参机要。
至唐代，遂以中书、门下、尚书三省为相职。中书主取旨。门下主封驳。尚书承而行之。尚书诸曹，魏晋后增置愈广，皆有郎以办事。尚书亦有兼曹的。
隋时，始以吏、户、礼、兵、刑、工六曹分统诸司。六曹皆置侍郎，诸司则但置郎。是为后世以六部分理全国政务之始。三公一类的官，魏晋后亦时有设置，都不与政事，然仍开府分曹，设置僚属。隋唐始仿《周官》，以太师、太傅、太保为三公，少师、少傅、少保为三孤，都不设官属。则真成一个虚名，于财政亦无所耗费了。九卿一类的官，以『性』质论，实在和六部重复的。然历代都相沿，未曾并废。御史大夫改为司空后，御史的机关仍在。其官且有增置。唐时分为三院：曰台院，侍御史属之。曰殿院，殿中侍御史属之。曰监院，监察御史属之。御史为天子耳目，历代专制君主，都要防臣下的壅蔽，所以其权日重。
前汉的改刺史为州牧，为时甚暂。至后汉末年，情形就大不同了。后汉的改刺史为州牧，事在灵帝中平五年，因四方叛『乱』频仍，刘焉说由�