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国初之时，民风还很淳朴，天子赏赐酒肉被民间视为一种巨大的荣誉。故尔，三老的人选大多得人，都是乡里德高望重的耆宿。所以，本朝初年的黄老政治，十之七八的功劳要落在三老身上。朝廷从上到下，拱手而治，大小事一概不问，政务都推给乡里的三老去管。
正因为国朝初年上层的黄老政治和下层的三老政治相结合，才有了文景之治的大治。
三老是乡官的总称，开始指的是三个职位，“有秩、啬夫、游徼”。按律：“大率十里一亭，亭有长；十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化；啬夫职听讼，收赋税；游徼徼循禁贼盗。县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡、亭亦如之。皆秦制也。”
“有秩，郡所署，秩百石，掌一乡人；其乡小者，县置啬夫一人。皆主知民善恶，为役先后，知民贫富，为赋多少，平其差品。三老掌教化。凡有孝子顺孙，贞女义妇，让财救患，及学士为民法式者，皆扁表其门，以兴善行。游徼掌徼循，禁司奸盗。又有乡佐，属乡，主民收赋税。”“有秩”即“有秩啬夫”，职掌听讼和征收赋税。其后大约因为任务比较繁重，又增设“乡佐”一职，协助啬夫收税。所以，三老应该为：三老、有秩啬夫、游徼。
在三老之中，啬夫、游徼和乡佐都是有给俸禄的，惟独三老“无秩”，亦即没有俸禄，何也？依照本朝的律法，有秩之人，属于官吏，无秩之人，便是民籍，三老是民，不是官吏。为何三老不是官吏？高帝设立三老政治之初，看重的便是三老民间的身份，可以畅所欲言。究其实际，本朝的民间社会是双重管理的，三老代表民间，啬夫、游徼和乡佐代表官府。只是因为国初的黄老政治，使得三老的威望和民间地位非常强大，所以才被称为三老政治。
双重管理便会产生新的矛盾和冲突，啬夫、游徼和乡佐是有俸禄的，是代表官方的，势必要考虑到自己的前程。在横行乡里的豪杰和世家大族的威胁拉拢下，他们大多数会采取合作的态度。三老则不然，他们本来就是代表民间的，一旦失掉了根基，便会成为路人所指的笑柄。高帝出身于民间，这一点他非常清楚，所以礼遇三老，经常倾听他们的声音。
高帝之后的天子们谨遵祖训，优礼三老，使得三老的地位和威望远高于啬夫、游徼和乡佐，如此一来，本朝的乡村政治便稳如泰山，成为了大汉赖以存在的基石。高帝平定异姓王之乱也好，七国之乱也好，武帝北征匈奴也好，所仰赖的都是民间乡村社会的稳定。
在三老政治之中，亭长的地位是极其重要的。始皇帝统一六国之后，在全国广设亭。史游急就篇曾言：“斗变杀伤捕伍邻，游徼亭长共杂诊。”亭长职司捕盗，本朝，“盗贼”的含义极广，浅显点儿解释，便是官府所认为的“违法乱禁”之人。汉官仪载：“亭长课徼巡。尉、游徼、亭长皆习设备五兵亭长持二尺板以劾贼，索绳以收执贼。”
本朝的亭长，职司范围相当广泛，来往文书的传递，接待各级官员，徭役赋税的解送，都是亭长的责任。从某种意义上看，亭是独立于三老政治之外的另外一套系统，三老完了钱粮、有秩啬夫捕了盗，便没有他们什么事儿了。钱粮和盗贼交给亭长，便算完了差使。
“国朝之初的三老政治，到了恒灵之时，泰半已经崩坏。大小豪强，世家大族跨州连郡，横行乡里，恣意妄为。大司马主政司隶、凉州之时，乡间的三老政治早已荡然无存。有一句话说得好：大乱之际，便是大治之时。故尔，大司马重起炉灶，重新建立了三老政治，于今已经两年有余了。这次的赋税新政，便是大司马亲自面询三老，试行之后才毅然施行的。”
在司徒王允的府邸中，一处静室之内，司徒王允、洛阳县陈群，还有十几个洛阳城里世家大族的家主，正在听着大司农赵岐和少府荀攸侃侃而谈。赵岐和荀攸的脸上闪烁着红润的光芒，神情严肃，坐直了身躯，时时刻刻准备着应付这些家主们的折辩，他们早已胸有成竹。
按照本朝的律法和朝廷职官体系，少府和大司农作为九卿之二，他俩的顶头上司是司空种拂。即便如此，也只是名义上的，光武中兴之后，始设尚书台总理政务，三公因此成为虚职。先帝之时，三公都是明码标价在西园市场卖的，三公不理政事久矣，只是崇官而已。
大司马入据洛阳之后，监国的孝怀皇帝刘熙和唐太后都年幼，不能亲裁大政，只能由大司马代行监国之权。大司马度量恢弘，对王司徒、种司空、皇甫太尉等一般前朝老臣甚为优容，经常征求他们的意见，如此一来，三公便又重新成为实职，只是只管大事儿不管小事儿。
司空种拂早已垂垂老矣，他一生嫉恶如仇，向来为清流楷模。按照他的想法儿，这次赋税新政是极大的善政，对小民百姓们极其有利。可是，治一经损一经，对小民百姓好，自然就会对世家大族不好。种拂宦海沉浮多年，看惯了大风大浪，早就存了看热闹的心思。
当王司徒请他将大司农赵岐和少府荀攸召来质询之时，种司空自然婉拒了，不但婉拒了，还把担子轻轻地卸到了王司徒身上。“老夫老矣，就请王司徒代行其事好了！”王司徒传召二人，他的本意是给世家大族们一个交代。王司徒出身于太原王家，屁股决定脑袋，他的屁股自然是要做到世家大族一边儿的。世家大族才是本朝立国的基础，小民百姓可不是。
赵岐终于说完了，他是大司农，掌管的是国家财政，比起少府荀攸，他身上的污水自然也更多些。赵岐和马日磾一样，属于刚直不阿、正色立朝的直臣，有古大臣之风。即便是大司马有了错误，他也会当面犯言直谏的，不以官职为念，不以家小为念，只为小民百姓。
十几个世家大族的家主早已听得不耐烦了，他们急得抓耳挠腮，只是忌惮赵岐的声名，生怕他抡起芴板直接打将过来。一个清癯老者看了看王司徒的脸色，轻咳一声，这才缓缓开口了。“敢问大司农，此次的赋税新政，对世家大族的岁入多有损害，朝廷可有什么弥补措施？自从光武帝以来，一贯是优礼世家大族的，世家大族完了，朝廷也不会有什么好结果。”
第７６２章：你们这群乌龟王八蛋！（）
“弥补？弥补什么？”一听这话儿，赵岐顿时就火冒三丈了，按照他的脾气，早就该把手中的芴板扔出去了！朝廷和大司马如此艰难，还有人竟敢说出如此没有良心的话儿，不是国贼又是什么？不打他个满脸花，我赵岐就不姓赵！可是，他的耳边儿响起了吕布的话。
“大司农，去归去，可是不能动手哦。你一动手儿，有理也变成没理了。那帮子世家大族，心里正不舒服呢，你一动手，他们定然会把房盖儿都掀了。切记，莫要给他们横生枝节的理由。”说到这里，吕布突然朗声说道：“可是，若是他们太不要脸，你就给我狠狠地打！只要你占住理儿，我吕布不怕他们把房盖儿掀了。天塌下来，自有我吕布顶着！不干你事。”
赵岐宦海沉浮多年，是极聪明的，一听便明白了。大司马虽然位高权重，一人之下万人之上，但是骨子里还是性情直爽的边军老卒。他的这两句话儿，听上去似乎是前后矛盾，可是赵岐却体会出了其中的深意。若是世家大族识相儿，便你好我好大家好，若是世家大族不识相儿，蹬着鼻子上脸，那就想办法儿占住理儿，打他们一个满脸花，出一出心中闷气！
世家大族们哪里知道赵岐手中紧紧握着一道免死金牌，还以为朝廷派了大司农赵岐和少府荀攸前来，目的只有一个，便是取得世家大族的谅解。既然朝廷低眉顺眼前来商量，不妨漫天要价就地还钱，和朝廷好好儿地讲讲斤头儿，有便宜不占，那便是天字第一号的傻瓜。
虽然赵岐已经非常克制了，可是他的话里话外仍然带着一股子郁郁不平之意，在别有用心的人听来，便觉得十分刺耳了。十几个家主相视一眼，都轻轻地点了点头儿，既然朝廷敬酒不吃吃罚酒，那大家就按照事先的约定，扯开了来干！就不信大司马敢和天下世家为敌？