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英国的公众也非常普遍地抱有这种希望和信念。丘吉尔熟悉过去战争的历史和外交惯例，希望新的国际组织会带来一些好处，可是他不准备凭着这样一种希望就放弃那些比较传统的保卫英国权力和安全的方法。在下院里，丘吉尔提到战后的国际组织时很慎重，或许是为了避免引起过分的期望。然而，不管丘吉尔个人有什么保留和怀疑，英国政府作为一个整体来说，却愿意并渴望建立一种有效的国际法律秩序，并以和美国人大致相同的精神看待这个问题。
斯大林也要一个国际组织。可是他所设想的这种组织的目的和性质同西方所倡议的有着显著的不同。他认为一个称心如意的国际组织基本上是一种能把大同盟延长到将来的工具。因此它的会员资格不应该是普遍性的，而应该限于那些在大战中参加盟国这边作战的国家。这个组织的目的主要应该是保持德国和日本弱小而不能为害，并不是在各国当中创立和实行某种抽象的法律上公平的制度。
斯大林可能认为，三大国不论是直截了当地，或者心照不宣地都会同意：这一组织可以顺利工作的先决条件是，互不干涉彼此的势力范围。至于他自己的安排可能违反美国和英国关于民主和民族自决的概念，这一点在这位苏联独裁者看来似乎没有关系。总之，罗斯福对巴尔干各国的做法当然可以被解释为把丘吉尔明明白白地让给俄国的东西，竭力暗暗地让给俄国。可是如果斯大林相信是这样的话，那末，实际上几乎恰恰相反。1944年罗斯福竭力避免得罪俄国人，并不是有意让他们在东欧和中欧建立势力范围，而是希望解除他们的猜疑，作为一种初步的工作，以便劝说他们在对待其他国家时，采取美国人的民主和道义的概念。
在思想上的这种根本分歧中蕴藏着未来纠纷的种子，但是在1944年斯大林和罗斯福对彼此的意图和信念却可以坚持各自的误解。结果，莫斯科会议后的几个月中，三大国之间在谈判新的国际组织的权力和作用方面似乎显现出令人鼓舞的一致。三国政府于1944年2月间开始交换意见。截止4月24日，美国人已经拟好这个组织的宪章的临时草案。根据这个草案，赫尔于1944年5月30日决定邀请英国和俄国开始举行正式会谈。他也想让中国参加初步的讨论，可是俄国人反对。结果，商定了一种折衷办法，把会议分成两部分：英国和美国同意先和俄国会谈，讨论三国关于国际组织的各种提议，等到会议的这个阶段完成任务以后，英美两国就着手和中国再进行同样的讨论。1944年7月9日，苏联政府表示愿意在这个基础上进行商谈，于是会议定在8月举行。
每一政府都拟出自已的提案。英、俄、中、美四国的草案在开会以前先互相交换，使得代表们于1944年8月21日在敦巴顿橡树园会晤时每一方都知道其他几方的意见。敦巴顿橡树园会议的第一阶段或者说是苏联阶段，从1944年8月21日到9月28日为止。谈判极其复杂，因为在拟议中的宪章各条款的措辞和涵义方面，必须取得一致意见，并常常需要向本国政府请示。
因为三国政府的初步建议在许多问题上都是相同的，所以起初进展很快。大家同意新的国际组织应具有四个基本部分：一个大会，其中全体会员国家都有代表参加；一个安全理事会，其中各大国将享有常任席位，另由大会选举一些小国的代表参加；一个秘书处；一个国际法院。国际联盟这个样板在拟定这项方案时有明显的和主要的影响。的确，国际联盟的经验和教训对敦巴顿橡树园会议的各项讨论起了支配的作用。
国际联盟的失败——就其制度方面的缺点而不是就其会员国的缺点来说——可以说是由于四个缺点：需要全体一致同意才能采取行动；联盟的决议并不能自动地约束会员国采取明确的行动；未能把经济的和社会的问题包括在联盟的直接管辖范围以内；以及，最要紧的是，没有什么明确的和随时可以使用的军队来执行联盟的决议。1944年着手缔造一个新的国际组织以保持和平的那些人，首先就想到这些问题，决心要在纸上的协议能做得到的范围内补救这些缺点。可是一个未能适当地对待的问题是，怎样确保这些大国本身之间继续合作——这一点直接触及俄国和西方在它们设想这个新组织的目的和性质时的根本分歧。当这一困难暴露出来时，敦巴顿橡树园会议就无法解决了。
虽然如此，在若干重要问题上结果还是有可能达成协议。三国政府都同意，不应该要求全体通过才能作出决定，在理事会或者大会上都不应该这样，而且所有的会员国都应该事先保证接受安全理事会的决议，并立即执行。三国进一步同意，保持和平的主要责任应该交托给安全理事会，在这个理事会里，大国——当时世界上所有存在下来的大国——将享有永久的代表权。似乎只有这样，保持和平的责任和力量才能结合起来，而这两者在国际联盟中都从来没有结合在一起过。
可是国家力量的现实情况对废除全体一致同意的原则加上了一项重要的限制。美国人和俄国人一样，坚持大国应该有权否决安全理事会的决议。赫尔和罗斯福认为，只有这样才能使新的国际组织中会员国承担的义务符合美国宪法的要求和适合美国公众的口味。这样，实际上，取消全体一致同意的原则，仅仅适用于小国而已。
会议开始时，俄国人主张拟议中的国际组织的任务应以维持安全为限。他们倡议设立一个单独的机构来处理社会问题和经济问题。相反，美国人和英国人则认为社会和经济情况有可能很容易就成为战争的重要原因，而且国内和国际的安全和世界各国人民的生活情况是分不开的。作为马克思主义者，俄国人很难反驳这个论点。9月8日，问题得到解决，俄国人同意成立一个专门的社会和经济理事会，对大会负责，执行大会可能提出的有关这两个领域的任何建议。
军事问题也是意见分歧的原因。俄国人提议应建立一支国际空军，能在安全理事会发出命令时立即投入行动。另一方面，英国人主要是想要建立一个军事参谋委员会，事实上这一定会是英美联合参谋长委员会的扩充，这个委员会在战争期间起了非常成功的作用。美国人不愿意接受俄国人的建议。他们宁愿由每个政府和安全理事会作出一系列的特别安排，由每一个国家指派一部分自己的军队于必要时在安全理事会的指挥下服务。俄国人于9月12日收回他们关于建立国际空军的提议，可是，作为对他们的观点的让步，在会议所批准的草案中加进了一项条款，宣称各国的空军部队应保持“常备不懈……随时参加联合的国际强制行动”。军事方面的详细研究和行动，根据英国的建议，交给一个军事参谋委员会去办理。这个委员会应由安全理事会各常任理事国的参谋长（或者他们的代表）组成。
英联邦和泛美联盟在一个新的国际组织中的地位问题，是英国和美国所非常关心的。俄国人当时也已经想到有可能在东欧建立一群卫星国，这些卫星国将服从苏联的领导，就象拉丁美洲各共和国服从美国的领导那样。这样看来，并没有什么不一致的地方。敦巴顿橡树园提案中有一段明确地规定：为了维护和平与安全，同意区域性的安排，但规定，任何区域性组织未经安全理事会授权，不得采取行动强制实现和平。
有了这样意见一致的范围，就容易乐观了。但是俄国和西方之间意识形态方面的根本分歧难免要暴露出来。第一次暴露是在讨论这个组织的会员资格的时候。美国希望所有曾在1942年1月的“联合国家宣言”上签字的国家，都应该成为会员国，再加上八个没有和轴心国交战的其他国家。其中六个是拉丁美洲的共和国。在俄国人看来，这项提议必然象是想使大会充满美国傀儡的一条诡计。俄国人希望新的国际组织——战时大联盟的继续——所依据的原则将把非参战国排除在外。因此他们反对接纳非参战国。当美国人表现出要坚持他们主张的迹象时，俄国代表团团长安德烈·葛罗米柯声称苏联的十六个加盟共和国也应该在大会中分别享有代表权。
8月28日提出的这项建议在美国和英国的代表团中引起了很大的惊恐。他们预见到谈�