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造成这种不确定性的根源在于政府职能转变的滞后。我国行政管理的底子是计划经济时代的职能配置，其最大的特点是条块分割、政企不分，按行业和部门分配社会资源。但是，市场经济要求统一标准，要求在市场这一大环境下优化资源配置，这就要打破部门壁垒和行业割据，也就必然要发生矛盾。
中央行政部门的矛盾早已有之，而近年来这类矛盾发生及公开暴光的频率则越来越高，已经因过去的边缘化，对社会经济生活一向不大的情形转变成为一个核心的、阻碍改革进程的障碍性大因素。
在最初阶段，各个部门政策均沿袭计划经济时代“信息隔绝、各管一段”的方式制定规则，将这些规则运用到今天社会开放、信息公开的经济社会管理中，就必然造成行业冲突，导致社会行政监管、市场监管中的混乱。
中央政令的矛盾到了基层，同地方保护结合起来，加剧了管理混乱。当前中央各部门政令普遍存在的另一种问题是标准不完备、法令不健全，这就为地方提供了一个很宽的取舍空间，地方认为有好处就执行，认为没好处就不执行，一定程度上就把行业保护和地方保护嫁接起来了。
随着上述矛盾的激化，部门即诉诸媒体，表现成公开性的冲突。从出发点上说，部门将矛盾公开出来，是为了借助媒体和社会的力量强化自己的权力，试图“先下手为强”，形成对自己有利的形势。
而矛盾的公开于问题的解决是否有用？公开的矛盾越大，爆发的次数越多，为解决问题提供的机会也越多。市场的发展不等人，现实将逼迫部门之间相互协商，以后政府的政令就要建立在相互协商、信息充分沟通的基础之上，从统一大市场的角度出发统一政令，思考自己的行政方式和服务方式。
国家行政部门的矛盾公开是好事情，好现象，这首先说明我们国家机关走上了权力谈判的阶段；其次部门之间的矛盾暴露出来，让全社会知道发生了什么事情，也是推行政务公开、建立透明政府的一部分，是社会进步的表现；问题暴露出来也有助于我们去思考如何解决和克服。
但是，政府部门领导的言论容易给公众发出这样一个信号：政府部门自身不和谐，不统一，会影响政府的权威。因此从长远看，暴露出来的问题一定要从速解决，并尽量纳入法制化轨道。长期持续的冲突，会助长政府部门游离于法制之外、政府之外解决问题的不良风气。
归根结底，中央政府部门矛盾的不断公开，实际上是向政府、向社会提出了这样一个问题：怎么样才能使我们的政府部门从过去的条块分割、行业分割、部门割据中摆脱出来，真正变成统一政令、工作透明、良性互动的政府体系。
第二十一章 组织与个人
据《明史》记载，孙丕扬出任吏部尚书（相当于现在的中央组织部部长，位于中央六部尚书之首，明朝在名义上没有宰相，六部尚书之首就相当于天下最大的官了），他是个廉洁清正的人。他的职责是协助皇帝选拔德才兼备的官员，但他创造了“掣签法”，把皇帝交给自己的选拔德才兼备的官员的重大职责转交给了一堆竹签。官员们不论贤愚清贪，一律靠手气抽签安排。
为什么会出现这样的情况呢？按照管理学的原则，不同的职位对人员的素质有不同的要求，要根据不同的职务要求选择人才。因为孙丕扬谁都不怕，惟独怕太监。
太监名义上没有孙丕扬的官大，但在实际情形早上，皇帝批阅的奏章，比如孙丕扬的奏章，首先要由内阁大学士（皇帝的秘书）看一遍，替皇帝草拟一个处理意见，用小纸条贴在奏章的前面，这叫“拟票”（类似于现在官场上的“拟同意”之类）。拟过票的奏章送到皇帝手上，皇帝便参考大学士的意见口授旨意，秉笔太监持红笔记录，这叫“批红”。无论名义上如何规定，呈送奏章的人，总不如阅读奏章并提出处理建议的人权力大；提建议的拟票人，总不如拿着红笔写批示的人权力大——特别是在皇帝又懒又好糊弄的条件下。于是，就在这个并不违背常识和情理的过程中，行政权力的重心就悄然转移了。
洪武十三年废除宰相制度以后，天下事就由各部尚书处理，大学士当顾问，皇帝作决定。这时的大学士很少能参与决策；到了宣德年间，大学士因为有太子老师的资格，威望隆盛，地位和作用已经在六部尚书的地位之上了，内阁权力也从此超过了六部。到了嘉靖中期，其地位已经赫然为真宰相了。但内阁的拟票权不得不取决于内监的批红权，于是宰相权实际就到了宦官手里。不知不觉中，朝廷决策、官员进退，都把持在宦官之手了。
嘉靖年间一位宦官说，以前首辅进朝，宦官要向他鞠躬；后来只平眼望着，再后来首辅要与宦官拱拱手才进去。这套体现在鞠躬拱手上的礼节变迁，实际上显示了明朝行政权力的变迁。名义上权力在皇帝手上，但是皇帝不能干，不肯干，这时候在没有合法的代理制度如宰相制度的条件下，行政大权就悄悄落到了皇帝的私人顾问和随从手里了。 这是潜在的规矩，却是真正管用的规矩，不懂这个规矩的人将在官场上碰得头破血流。
明朝出现了一个灰色的权势集团，一个在典章制度中找不到的权势集团。这个集团有能力让正式制度的维护者给他们让路。双方较量的结果，就是孙丕扬带头放弃自己手中安排干部的权力，放弃肥缺的分配权，同时也放弃了灰色权势集团的肥缺索取权，任何人都不能凭自己的标准安排干部，一切由竹签和当事人的手气决定。
据《魏书》记载，崔亮出任吏部尚书的时候，发明了论资排辈的制度。论资排辈制度和抽签制度一样，都是舍弃了选贤任能功能的官员选择制度，都是蒙上眼睛碰运气的肥缺分配制度。这两种制度还可以配合使用：首先要够资格、够年头，然后才轮得上你抽签。
崔亮的办法是用来安抚是上上下下的压力集团的，是被迫的让步。我们看到，孙丕扬和崔亮两位吏部尚书相隔一千多年，但是选官规则的形成法则相同，形成的情势相近，形成的结果也自然差不多。
我们已经看到了三个层次的选拔官员的方式：表层是理论上冠冕堂皇的“选贤任能”，中层是论资排辈制度和抽签，底层是权势集团的私下请托，或者叫走后门。
古代有一种在吏部走后门的规矩，名字叫“飞过海”。就是因为吏员考满后要依次选去，不知要等上多少年；就用钱买通官吏，挖选在别人前面，使其能很快当官。“飞过海”不过是激烈竞争的生存竞争的一种手段；民间的生存压力就是这样转化为官场内部的“请托制”的运行动力。
请托盛行，意味着谁有路子谁当官。这又大体相当于谁有银子谁当官，谁会巴结谁当官。谁有银子谁当官，再推进一步，银子多恐怕也是灰色收入多，贪赃枉法的嫌疑大。这就意味着溜须拍马高手和贪赃枉法的嫌疑犯最有可能当官。这就意味着贪污准备最充分、贪污压力最大的人最有可能当官。
论资排辈制度和抽签本身堪称极其高明的流线型设计。如果要发明一种在官场中阻力最小、压力最轻、各方面都能接受的肥缺分配办法，恐怕那就是资排辈和抽签了。资格和辈分是硬指标，不容易产生争议，这就能够持久。人人都会老的，谁都不会觉得这个办法对自己不公平，这就容易接受。已经老的人关系多，经验丰富，常常还是年轻人的师长师兄，年轻人很难公开反对他们，这就让反对者难以成势。在相同资格和辈分的条件下抽签，这是把前程交给天意和命运安排，而天意和命运也是人人尊重，根本就无法反对的。另外，一旦开始了论资排辈，再要废除就不太容易了，代价会很高，因为耐心等待多年的编织了坚实的关系网的人们会群起而攻之。
孙丕扬创建的“掣签法”，虽然不能辩才任官，关键是制止了放任营私的弊端。
论资排辈和抽签法可以算作灰色规则，位于白色的正式规则和黑色的潜规则之间。这条灰色规则能够大体通行，已经很不容易了。
论资排辈是官场多年来改之不掉的沉疴，也是官场用人机制僵化的症结所在。讲究等级制度亦是官场不成文的规则，对上