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“领导小组”产生和泛滥的原因，有些是迫于无奈，不得不搞；但根本的原因是我们国家现在的领导制度，是这种领导制度产生了对“领导小组”的需要和使他泛滥的土壤。大家都清楚，建国以来我们在领导制度方面一直实行的是一元化的领导方式，以党代政、党政不分是其主要表现形式。改革开放以来，虽然有了不少改进，但党政不分的问题没有得到根本的改变。一项工作，往往是政府抓，党委也抓，而且常常是党委牵头抓。因为党委要对一个地方的建设负全部责任，不抓不行。既然党委和政府的主要任务是一样的，而且又不能互相倒替，那就只有成立一个“领导小组”。
改革开放以前的年代，“领导小组”这种形式是很少用的，因为那时是一元化领导最强盛的时期，实行的是以党代政、党政不分的方式。改革开放以来，“领导小组”就逐渐多起来了，这与机构庞大固然有关，但更主要的是法制逐步健全，政府职能相对完善，以党代政的做法行不通了，党委要加强对某些工作的领导，就只能采取“领导小组”这种协调性的形式了。“领导小组”的泛滥不是好事，毕竟国家机关达到各司其职、各负其责才是社会进步的表现。
苏联垮台给我们最重要的教训是以党代政的弊端。党是一个简单的社会动员机构，是个权力必须集中的政治组织；权力不集中，党就分裂，就不可能有统一的意志和连贯的路线方针。问题不在于党本身的权力多么集中，不在于党内缺乏民主，问题出在以党代政。由于党的本质要求权力集中，以党代政的时间长了，绝对权力在手，党的干部必然懈怠，滋生当官作老爷的作风。执政党长期执政的前提是不能以党代政。与政党的简单结构不同，现代政府机构讲究分权制衡、司法独立、行政中立，所以政府结构是法治结构。现代社会管理要求复杂的、法治结构下的政府机构来公平地处理日常事物，执政党的任务是把握国家的政治方向。
解决党政不分、以党代政问题要抓主要矛盾。现在的主要矛盾是，党委组织部门管理一切干部的方式已经落伍，难以制止腐败，从而对党的声望构成了严重威胁。在经济建设时代，绝大多数干部应当是专业化的、非政治化的，党委组织部门能做政审，却很难做干部专业水平和表现的评定。大量干部的升迁奖惩取决于非专业的党的组织部门，不仅难以保证评定标准的公平透明，也不鼓励专业精神。最终，政审成为走过场。人事权集中于书记一个人，一旦腐败，必然是结党营私。
20。2 关于政府权力问题
党政党政。两人执政；各有一半，不能全占；男强女弱，逞能惹祸；适当回避，保存实力；年老让少，福星高照；一唱一和，班子楷模。
在官场上，党的一把手才是真正的一把手，政府的一把手实际上是二把手。
政府是权力部门，
权力部门违法，造成的后果更为严重。为
市委书记代表的是党的领导。当市长和书记发生矛盾的时候，为的是保证党的绝对领导。所以调走的肯定是市长而不是市委书记。
从宪法和法律上来讲，由书记承担政治责任缺乏宪法和法律依据只能是行政官员承担责任。在实际的政治运作中，由于党政不分，各级党委拥有重大问题的决策权，但是人大和选民不能罢免党委成员。党政之间的矛盾就会更加突出。
党政之间如果要明确各自的权力和责任，就意味着将逐渐导致党政关系从量变到质变这恐怕需要巨大的胆识和毅力。
党与政府的分工，虽然在讲法上很明确，但操作起来并不是那么一回事情。政府领导分管的工作，党委那边也有对口的分管副书记。副市长往往只是副书记的副手，副市长知道自己无法与副书记抗衡，很多时候只能发发牢骚。部门要做成一件事情，往往要平衡几个领导的关系，以免哪个领导以为不受尊重，自己糊里糊涂就穿了小鞋。
政府只是个抽象的概念，它最终要由人组成，因此，若要分析政府行为，必须从人性出发。政府里的人其实与常人没有区别，既不能超凡脱俗，也非无所不能。他们也有利己之心，也会追求自己利益的最大化。
政府官员的最大化利益与企业家不同，企业家追求的是利润，而政府官员不是。由于政府提供的是公共品，不仅难以赢利，就是赚了钱，官员也不能据为己有。因此，官员不会去关心政府赢利，他们所追求的是自己的威信与权力。正因如此，受其“威信与权力”的驱使，官员通常会挖空心思、不计代价地去扩张财政预算。这就是布坎南把“经济人”引入政治学的理论。
长期以来，由于政府代表着国家，是国家的具体化，而政府则通过各个职能部门行使国家权力，因此国家、政府与政府部门三者之间的关系被模糊了：“政府部门=政府=国家”。实际情形是，国家、政府与政府部门三者之间同样存在“委托代理”关系，存在“内部人控制”与“道德风险”问题。
依照公共选择理论，作为利益主体的政府，同样存在着自己的“私利”。在当今，由于经济体制由计划向市场转轨，利益集团形成但尚未得到有效制衡以及缺乏相应的约束机制，这使得政府部门利益趋于膨胀，以维护政府乃至国家利益为名，行部门利益之实的情形不断出现。因此，国家利益、政府利益与政府部门利益存在着较大的甚至明显的差异。
这种模糊反映到国家信用的使用上，就很容易造成滥用。比如，一些政府部门或者机构为谋取本部门或者小集团利益，往往打着维护国家利益的旗号，超出职能范围，滥用国家信用，使国家信用持续严重流失，长此以往，必将引发政府信任危机。由于部门利益膨胀与改革不到位，目前在我国一些领域存在着政府大包大揽的情况，致使国家信用资源不断流失，并导致政府信誉受损。
政府不是企业，它不应该把效率作为第一位的要求，政府办事不能仅仅追求效率。难道法律法规一定是制定得越快越好吗？显然不是。只有那些符合公众利益、代表全社会整体利益的法律法规才是好的，才是有较高效益的。因此，政府立法应当慎而又慎。
在多种所有制共同发展、多种分配方式并存的市场经济环境中，政府承担着以正确的原则协调各种不同利益要求的职责和压力。现在的利益关系很复杂，存在着矛盾和冲突，在客观上确实形成了强势群体，他们的利益要求有相当畅通的表达渠道，有学术界所说的话语权，所以他们的声音大，造成的压力也就大；弱势群体却往往发不出声音，或者声音很微弱，需要党和各级政府主动去听取他们的意见。
在拥有较高效益的前提下，政府办事的速度自然越快越。不过，办事速度其实是指政府的回应性。高效率还有另外一层含义，就是要讲成本收益。
计划经济时期我们不需要这么多法律规范，人们所在的单位靠执行政府政策规定和做思想政治工作，就能解决几乎所有的问题，矛盾大多在基层就能够化解。但在市场经济条件下，过去很多单位能管的事情、能解决的问题，现在政府管不了，单位也解决不了。
规范不仅集中在法律上，在整个权力运行过程中，监督与规范的力量都大大加强：党有党章、有党内监督条例以及大量的配套文件；政府有越来越严格的法律法规；在实际权力运行中，也有公示、听证、招标等种种制度的约束。相关领域的制度建设速度是前所未有的，对权力运行的规范是前所未有的。
法律和制度都不是万能的。如果没有人严格执法，法律和制度就会成为摆设。法律靠人制定，法律更靠人执行。政策也一样，党的方针政策再好，也要依靠一支队伍去贯彻落实。
协调，首先是政府职能划分和定位的问题。换言之，政府职能不能交叉、重叠和碰撞；其次，则是利益协调的问题。但这两个问题又是纠缠在一起的，往往把某个职能划在某一部门，往往就意味着给这个部门带来了一定的利益。
我们过去的理解是，一个行政单位除了代表党和国家的利益，也就是人民的利益外，没有任何特殊的利益。但在市场经济体制不完善、行政管理体制没有理顺的情况下，目前它们都在不同程度上生长出了团体的利益，而且很可能通过法律法规的方式将这种部门利益合法化，出现“国家